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矿产资源管理改革进入快车道
2020-05-18 11:23   来源: 中国矿业报
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2019年12月31日,自然资源部发布了《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》(自然资规〔2019〕7号,以下简称7号文)。随后,数个相关的改革性文件相继推出。

2020年1月10日,自然资源部发布了《自然资源部办公厅关于征求<固体矿产勘查规范总则>(征求意见稿)等3项国家标准及修改单意见的函》;3月初,自然资源部拟对《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》(2017年14号文)、《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》(2017年15号文)和《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》(2017年16号文)进行修订,向部分单位征求《自然资源部关于完善矿产资源勘查开采出让登记有关事项的通知(征求意见稿)》的意见;3月16日,自然资源部发布了《关于公开征求<自然资源部关于加强矿产资源储量评审备案管理的通知(征求意见稿)>意见的函》;3月31日,国家标准《固体矿产资源储量分类》(GB/T 17766-2020)和《油气矿产资源储量分类》(GB/T 19492-2020)由国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会批准发布;4月27日,自然资源部发布了《自然资源部关于公开征求<自然资源部关于完善矿业权管理有关事项的通知>(征求意见稿)意见的公告》(以下简称“矿业权管理征求意见稿”)。笔者结合有关法律法规及相关政策,谈谈对上述文件的学习体会。

 

一、总体判断

1.分析我国矿产资源勘查开采法制史可知,当前正处于旧法新规交织、某些术语模糊并存的时期,加重了矿山企业的生产经营风险,同时,给矿政管理部门带来的改革压力也前所未有。

2.在矿产资源法修订被审议通过之前,7号文掀起了新一轮矿产资源改革的序幕。储量改革征求意见稿和矿业权管理征求意见稿都是落实7号文精神的重要配套改革。我国矿产资源管理改革的列车已驶入快车道。

3.司法部已对《矿产资源法(修订草案)》(送审稿)完成征求意见,但距离国务院提请全国人大常委会进行审议,尚有较长一段时间。7号文及矿业权管理征求意见稿、储量管理征求意见稿等文件,均规定有效期为3年。3年内,7号文规定的很多改革措施将陆续启动并完善,通过充分实践以检验改革措施的效果,再将实践中有效的制度成果经提炼升华后反映到矿产资源法及3个配套行政法规的修订内容中。这样就形成了顶层设计与基层实践良性互动,共同服务于推动中国矿业高质量、可持续发展。

二、7号文主要内容分析

7号文于2020年5月1日起实施,共11条,主要涉及矿业权出让制度改革(第1至4条、第7条、第11条)、油气改革(第5至6条)、储量管理改革(第8至10条)三方面的内容。

(一)关于严格控制矿业权协议出让

1.关于“稀土、放射性矿产勘查开采项目”的协议出让

稀土矿和放射性矿产的共同特点是矿业权主体特定,具有明显稀缺性。根据《自然资源部关于进一步规范稀土矿钨矿矿业权审批管理的通知》(自然资规〔2018〕6号)的规定,稀土矿的矿业权人必须具有国家确定的大型稀土企业集团主体资格。铀矿的探矿权人则相对多元化,如中核和中广核下属公司、地方核工业地质队,及部分民营企业。但是,作为铀矿的采矿权人只有中核一家。

稀土矿是国务院规定实行保护性开采的特定矿种,具有特定的战略价值;放射性矿产,例如铀,施行准军品管理,更是战略性矿种,对这两个矿种实行协议出让政策,体现了资源安全的原则。

2.关于“国务院批准的重点建设项目”的协议出让

该种情形实际上是《关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》(国土资规〔2015〕3号)规定情形的传承,即国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套资源的矿产地。因此,7号文的协议出让情形中“国务院批准的重点建设项目”,是指国务院批准或者列入国家发展和改革委员会批准的国家重点矿产资源勘查开采项目,或者国务院批准的明确要求予以保障的矿产资源勘查开采项目。

3.关于“已设采矿权深部或上部的同类矿产(《矿产资源分类细目》的类别,普通建筑用砂石土类矿产除外)”的协议出让

(1)关于同类矿产的理解问题

关于矿产资源分类,主要有四种。

根据《矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》中的矿产分类,分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产,这是法定分类。

按照《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》(国土资发(2006)12号,以下简称12号文),矿产资源可分为高风险矿产(第一类)、低风险矿产(第二类)和无风险矿产(第三类)。

根据矿产资源的重要性程度,分为重要战略性矿产、其他战略性矿产、普通矿产、砂石土。战略性矿产是指《全国矿产资源规划(2016-2020)》规定的24种矿产和天然气水合物。重要战略性矿产是指7号文规定的由自然资源部负责出让登记的石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨,共14种。

按照《固体矿产资源储量分类》(GB/T 17766-2020),矿产资源可分为查明矿产资源、潜在矿产资源。查明矿产资源是指经矿产资源勘查发现的固体矿产资源,其空间分布、形态、产状、数量、质量、开采利用条件等信息已获得。潜在矿产资源是指未查明的矿产资源,是根据区域地质研究成果以及遥感、地球物理、地球化学信息,有时辅之以极少量取样工程预测的。其数量、质量、空间分布、开采利用条件等信息尚未获得,或者数量很少,难以评价且前景不明。尚难利用矿产资源是指当前和可预见的未来,采矿、加工选冶、基础设施、经济、市场、法律、环境、社会或政策等条件尚不能满足开发需求的查明矿产资源。

此处规定的“同类矿产”,应当是法定分类,即包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产。需注意的是,《矿产资源法实施细则》列明的能源矿产有11种,但随着2011年页岩气和2017年天然气水合物分别被批准成为新矿种,当前我国能源矿产有13种。

(2)关于协议出让的条件

除普通建筑用砂石土类矿产外,对已设采矿权深部或上部可以协议方式出让探矿权、采矿权的,必须同时满足3个条件:第一,同类矿产;第二,需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源;第三,向同一主体出让。

4.关于协议出让需要征求政府意见的问题

7号文关于该部分的规定脱胎于自然资源部《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》第三十三条。为严格控制矿业权协议出让,7号文明确指出,“地方自然资源主管部门协议出让矿业权须征求同级地方人民政府意见,需自然资源部协议出让的矿业权应先征求省级人民政府意见。”这意味着地方政府不同意协议出让的,自然资源主管部门不得办理。

如果省级人民政府同意协议出让的,参照《矿业权出让管理办法(征求意见稿)》的规定,文件可能需明确如下内容:拟协议出让矿业权的勘查开采项目名称、受让主体、拟设勘查区块或者开采区的范围、坐标、标高、面积、勘查程度、资源储量、开发利用情况,是否符合矿产资源规划等。

(二)关于积极推进“净矿”出让

1.针对建筑砂石矿,开展净采矿权出让

据初步检索,净采矿权一词于2008年12月12日首先出现于《浙江省国土资源厅关于新设温州市瓯海区潘桥镇下岙村普通建筑用石料采矿权的批复》(浙土资厅函〔2008〕994号)。

2010年9月,原浙江省国土资源厅发布《浙江省国土资源厅关于进一步规范采矿权管理若干问题的通知》(浙土资发〔2010〕21号)。该规范性文件明确规定,以招拍挂方式公开出让的采矿权,应事先协调好矿山开采所涉及的有关山林、青苗、坟墓、道路使用等一系列问题的政策处理方案,并签订相关协议,确保以“净采矿权”出让。

2013年4月,原浙江省国土资源厅发布了《浙江省国土资源厅关于推进净采矿权出让工作的指导意见》(浙土资发〔2013〕28号,以下简称28号文)。该规范性文件首次明确规定了净采矿权的概念,并明确了净采矿权出让工作要求及净采矿权出让的组织实施工作。

随后,浙江有关净采矿权出让的经验,在不同省份开始被零星借鉴。

参照28号文,净采矿权是指采矿权出让前期的相关政策处理到位,竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约,且可进场开展矿山建设的拟出让采矿权。

2.对于其他矿种,要积极推进净探矿权出让

7号文并没有明确何谓净矿或者净矿业权,满足哪些条件可以成为净探矿权、净采矿权。但是7号文指出了净矿出让后应达到的效果,即“以便矿业权出让后,矿业权人正常开展勘查开采工作。”因此,凡是在矿权出让之前或之时已经存在,并且影响到了矿权受让方正常勘查开采工作的因素,都应视为出让机关提供的出让标的存在质量瑕疵。

笔者认为,出让机关选定拟出让区块应做好如下工作:

第一,出让机关拟定出让矿区范围要遵守《矿产资源法》第二十条及其他法律法规关于特定保护区域不得采矿的规定,还要遵守《物权法》第七条关于在后权利不得侵犯在先权利和社会公共利益的规定。例如,自然资源主管部门和林草部门要对拟出让矿区范围与生态保护红线、国家公园等保护地、永久基本农田、森林及草原保护区、用海、文物保护、水源地保护区、生态功能区、河道航道保护区等禁止限制区域是否重叠等情况进行核实,处理好空间避让问题。

第二,拟定出让范围确定后,在制订出让方案前,应积极与林草、应急管理、环保等有关部门加强对接,进行联合实地踏勘,避免出现受让方缴纳出让收益,出让机关办理采矿权登记后无法办理安全等后续行政审批的情形。例如,拟出让矿区范围内是否存在用林、用草、用地、用海的禁止限制情形等。

(三)实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理

2005年9月,原国土资源部按照《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)有关规定,对以往的各种授权进行清理并重新进行授权的要求,发布了《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》(国土资发[2005]200号,以下简称200号文)。200号文构成了今天再次对勘查开采登记制度进行改革的现实基础。根据200号文,对于勘查许可而言,除了油气和放射性矿产之外,按照勘查投入和勘查面积作为区分自然资源部和授权省级自然资源主管部门分级审批的依据;对于采矿许可而言,除了油气和放射性矿产之外,按照井田储量和矿床储量规模作为区分自然资源部和省级资源主管部门分级审批的依据。

1.本次改革的特点

(1)矿业权登记管理思路发生重大变化

《矿产资源法》和200号文形成了以勘查投入、勘查面积和矿床资源储量规模作为划分部省分级审批的标准,导致矿业权人在矿业权投资项目的不同阶段需要到部、省办理同一项目。对审批机关而言,容易造成信息孤岛,无法全面了解矿业权项目的历史沿革;对于矿业权人而言,审批机关前后不确定,可能造成审批衔接和信息传递低效率等问题。

因此,为了解决同一矿种探矿权采矿权不同层级管理带来的问题,7号文规定实行同一矿种探矿权采矿权出让登记同级管理。

(2)部省登记矿种的双向流动

基于上述矿业权登记管理思路的重大变化,本次改革属于重大的结构性改革,即并不是单纯下放某些矿种的出让、登记权限,而是根据7号文的规定,实现各自负责出让登记矿种的重新归集和梳理。这意味着,7号文生效后,不属于自然资源部负责出让登记的矿种,将转交给地方;原由省级负责审批的但根据7号文应由自然资源部负责的9种矿产(包括钨、稀土、锡、锑、钼、钴、钾盐、锂、晶质石墨),应上移到自然资源部,而不管其勘查面积、勘查投入或矿床资源储量规模大小等因素。

2.何谓“战略性矿产中大宗矿产”

7号文中的“战略性矿产中大宗矿产”是指除了由自然资源部负责出让、登记管理的重要战略性矿产之外的战略性矿产,即:煤、煤成气、铁、铬、铜、铝、金、镍、锆、磷、萤石11种。

省级自然资源主管部门应遵循《全国矿产资源规划(2016-2020)》中关于“作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象,并在资源配置、财政投入、重大项目、矿业用地等方面加强引导和差别化管理,提高资源安全供应能力和开发利用水平”的要求。

3.何谓“其他矿种”

7号文规定的“其他矿种由省级及以下自然资源主管部门负责”中的其他矿种,指的是25种战略性矿产(含不在战略性矿产目录中,但属于自然资源部出让登记的天然气水合物)以外的其他矿种。

至于省级如何与市级、县级自然资源主管部门划分采矿权出让和登记权限,需要省级自然资源主管部门根据本轮改革指导文件、参照地方性法规的立法精神及本级审批事项和精力予以综合确定。但是,需要注意的是,由于我国探矿权实行部、省两级审批,因此,除了部负责的14个矿种探矿权出让及登记管理外,其余需要设置探矿权矿种的出让及登记管理均由省级自然资源主管部门负责。

(四)关于调整探矿权出让期限

1.关于延续扣减面积的政策现状

法律、行政法规并没有对延续具体要求或扣减勘查面积进行规定。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第二十九条的规定,如果探矿权人没有达到最低勘查投入的,自然资源主管部门有权责令限期改正、处以罚款、吊销勘查许可证等行政处罚,并没有关于达不到投入标准时责令扣减勘查区域面积的规定。但是,地方和部门规范性文件对此进行了有益的探索,大致可以分为4种情形。

(1)缩减前次登记勘查面积的50%

以新疆为典型。新政办发〔2007〕229号文第三十三条第三款规定,在勘查许可证有效期内未达到相应地质勘查工作程度、勘查许可证有效期满仍申请延续同一地质勘查工作阶段探矿权的,第一次申请须缩减前次登记勘查区面积的50%,第二次申请不予办理延续登记手续。

(2)缩减不低于首设勘查面积的25%

经过对地方经验的总结,原国土资源部在2009年发布了《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》(国土资发〔2009〕200号),规定,确需延长本勘查阶段时间的,省级以上登记管理机关应组织进行专家论证,并进行审查,可再准予一次在本勘查阶段的延续,但应缩减勘查面积,每次缩减的勘查面积不得低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%。

2017年底,《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》施行后,废止了2009年的200号文,但是,将200号文的上述政策予以完善,一方面肯定了25%的最低退出原则,另一方面规定了不予扣除的三种情形,以及无法继续勘查或转采的面积可抵扣的政策。

(3)按照未完成比例核减相应探矿权面积

2011年7月18日,原国土资源部首次通过招标方式出让两个页岩气勘查区块,探索使用勘查投入承诺制。根据《国土资源部关于招标出让页岩气探矿权勘查期满处置结果的公告》(2014年第25号),两个探矿权人由于未按照勘查投入承诺完成投入,缴纳了违约金并核减了相应比例的探矿权面积。

(4)按照未完成投入比例,分情形适用退出面积标准

于2020年5月1日施行的《山西省煤层气勘查开采管理办法》对此有所规定,分为三个标准,煤层气探矿权人最低勘查投入未完成比例不足25%的,按照25%扣减探矿权面积;最低勘查投入未完成比例超过25%但不足50%的,按未完成比例核减相应探矿权面积;最低勘查投入未完成比例超过50%的,不予办理延续登记。

2.延长探矿权期限的政策依据

根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十条规定,非油气探矿权一般首设期限为3年,以后每2年延续一次。但是,行政法规并没有规定可延续的次数限制。

2019年4月,中办和国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称“指导意见”),要求“合理延长探矿权有效期及延续、保留期限”。这是7号文的政策依据。

实践中,探矿权延续主要存在以下问题:第一,每次延续时间短导致部分地区野外地质工作时间无法保障;第二,延续许可太频繁,占用了大量的行政成本,干部审批风险较大;第三,实践中,将探矿权延续严格比照新设探矿权实施同等强度的审查标准和管控程度。第四,报件材料多,探矿权人疲于应对审批,普遍意见较大。中国矿业联合会曾进行过问卷调查,其中探矿权问卷回函124份,涉及探矿权延续的意见高达77个。由此可见,矿业权人要求简化探矿权延续手续的意见相当大。

因此,7号文将探矿权期限延长为5年,这完全符合地质规律,既是对新疆油气改革经验的吸收,也符合中央改革的要求,有助于解决实践中存在的问题。

3.补签出让合同的规定内容已于2020年1月1日施行

需要特别注意的是,7号文指出“本意见下发前已有的探矿权到期延续时,应当签订出让合同”。因此,自2019年12月31日,自然资源部下发7号文后,探矿权到期办理探矿权延续时,虽然7号文尚未生效,但是该条已施行。对于以往没有签订过探矿权出让合同的勘查项目,应补签探矿权出让合同;通过合同约定,明确探矿权的首设面积,进而确定7号文施行后,再次延续的退出面积计算标准。

如果探矿权人已与出让机关签订过出让合同,则基于诚实信用原则,原出让合同仍然有效,按照原约定执行。

(五)关于规范财政出资地质勘查工作

1.改革了地勘基金全额投资勘查项目的管理方式

根据《财政部、国土资源部关于印发中央地质勘查基金管理办法的通知》(财建〔2011〕2号),地勘基金全额投资的勘查项目包括四类:煤炭国家规划矿区的煤炭勘查项目;钨、锡、锑、钼、稀土、高铝粘土、萤石等国家规定实行保护性开采的特定矿种或限制开采总量的重要矿种勘查项目;生态脆弱区和跨省(自治区、直辖市)的矿产勘查项目;尚未登记矿业权、且社会资金不愿承担投资风险的其他重要矿产勘查项目。全额投资勘查项目,除国家另有规定外,地勘基金管理机构为探矿权申请人,依法办理探矿权登记。

7号文规定,中央或地方财政出资勘查项目,不再新设置探矿权,凭项目任务书开展地质勘查工作。

由于战略性矿产目录发布后,地勘基金全额投资勘查项目的矿种可能会随之发生调整。不设置探矿权,直接凭项目任务书开展地质勘查工作,这改变了地勘基金全额投资勘查项目的管理方式,有利于简化地勘基金的申请登记工作量,也利于国家对战略性矿产的保密和投资管理。

2.地勘基金完成项目成为国家招拍挂项目库的主要来源之一

根据《中央地质勘查基金项目权益管理暂行办法》(财建〔2011〕3号)第十八条,地勘基金勘查项目完成后,能够取得矿产资源量且具有进一步勘查意义的,全额投资勘查项目按照国家有关规定通过市场竞争方式有偿出让。

结合7号文要求“建立矿业权出让项目库”的规定,因此,地勘基金全额投资勘查项目完成后,后续处置可能按如下流程进行:注销探矿权,由自然资源主管部门列入探矿权出让项目库,经研究论证后,列入矿产资源规划,面对市场主体竞争性出让探矿权。

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